2025年6月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展零碳園區(qū)建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），同年12月首批52個(gè)國家級(jí)零碳園區(qū)建設(shè)名單公布。各地積極響應(yīng)，省級(jí)園區(qū)數(shù)量已超過150個(gè)，建設(shè)熱潮已經(jīng)形成。然而，一些深層次問題值得我們關(guān)注。東部地區(qū)新能源資源匱乏，如何滿足零碳園區(qū)的綠電需求？不同地區(qū)、不同類型的園區(qū)是否應(yīng)該采用同一套標(biāo)準(zhǔn)？綠電直連和增量配電網(wǎng)能否借此在現(xiàn)有體制下取得突破？“申報(bào)熱”過后，零碳園區(qū)會(huì)不會(huì)陷入“建設(shè)難、實(shí)效差”的尷尬局面？這些問題的背后，折射出零碳園區(qū)建設(shè)從頂層設(shè)計(jì)到建設(shè)實(shí)踐之間的制度性摩擦，是必須直面的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

需關(guān)注幾大問題

盡管政策框架初步形成，但從資源條件到體制矛盾，再到標(biāo)準(zhǔn)與資金缺口，每個(gè)堵點(diǎn)都制約著零碳園區(qū)從規(guī)劃走向落地。

其一，資源稟賦與認(rèn)證規(guī)則的雙重約束——東部園區(qū)的合規(guī)困境。綠電直連的核心特征是能夠?qū)崿F(xiàn)物理溯源，首批國家級(jí)零碳園區(qū)的綠電直供比例原則上不低于園區(qū)用電量的50%。對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，產(chǎn)業(yè)集聚、用能需求密集，直面歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）等國際碳壁壘，建設(shè)零碳園區(qū)的動(dòng)力最為迫切。然而，這些地區(qū)普遍面臨本地可再生能源資源有限、周邊符合直連條件的綠電資源不足的困境。CBAM已正式生效，東部出口型園區(qū)所面臨的已經(jīng)是現(xiàn)實(shí)壓力，綠證交易雖然可以作為用能補(bǔ)充手段，但在CBAM框架下不被認(rèn)可。這種矛盾若長(zhǎng)期存在，將削弱零碳園區(qū)對(duì)出口型企業(yè)的吸引力。在資源稟賦約束下，如何兼顧國內(nèi)評(píng)價(jià)與國際認(rèn)可，是東部零碳園區(qū)建設(shè)真正落地的關(guān)鍵。

其二，電力體制的舊框架與零碳園區(qū)的新需求——制度性摩擦。《通知》鼓勵(lì)綠電直連和新能源就近接入增量配電網(wǎng)。當(dāng)前國家政策僅明確支持“一對(duì)一”綠電直連模式，面向園區(qū)多用戶場(chǎng)景的“一對(duì)多”政策尚未出臺(tái)，園區(qū)規(guī)?；镁G電仍面臨實(shí)施細(xì)則缺失的問題。增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)落地仍面臨多重體制障礙，國家五批試點(diǎn)項(xiàng)目中，取得電力業(yè)務(wù)許可證的僅占半數(shù)，實(shí)際投運(yùn)比例更低。核心障礙在于增量配電網(wǎng)企業(yè)與電網(wǎng)公司在調(diào)度權(quán)、電費(fèi)結(jié)算權(quán)、輔助服務(wù)成本分擔(dān)等方面長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。增量配電網(wǎng)運(yùn)營商既是電網(wǎng)公司的合作者，又是其競(jìng)爭(zhēng)者，導(dǎo)致其在接入公用電網(wǎng)、調(diào)用備用電源時(shí)面臨諸多門檻。這些問題涉及電力體制改革的深層次矛盾，需要在實(shí)踐中逐步破解。

其三，標(biāo)準(zhǔn)單一與需求多元的錯(cuò)配——園區(qū)分類指導(dǎo)之困。不同類型的園區(qū)，在綠電需求強(qiáng)度、國際認(rèn)證壓力、本地資源稟賦、成本承受能力等方面差異顯著。出口型園區(qū)需要高比例物理可溯源的綠電，內(nèi)需型園區(qū)注重降碳與經(jīng)濟(jì)性，資源富集型園區(qū)具備綠電直連條件但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，存量改造型園區(qū)則設(shè)施陳舊、改造成本高。出口與內(nèi)銷并存的混合型園區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)綠電設(shè)施成本如何分?jǐn)偅M(jìn)一步增加了零碳園區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性。當(dāng)前政策對(duì)不同類型園區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估路徑缺乏系統(tǒng)分類，易帶來“一刀切”風(fēng)險(xiǎn)。按照出口型園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)要求內(nèi)需型園區(qū)，會(huì)導(dǎo)致后者過度投資、成本沉沒。按照內(nèi)需型園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)出口型園區(qū)，則出口企業(yè)零碳認(rèn)證形同虛設(shè)。此外，部分園區(qū)在制定建設(shè)方案時(shí)，對(duì)本地資源條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)考慮不足，倉促申報(bào)，甚至盲目規(guī)劃，可能導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)階段面臨困難。

其四，“申報(bào)熱”與“建設(shè)難”的隱憂——全周期監(jiān)管的“后半篇文章”亟待破題。國家和地方層面的多重激勵(lì)政策有效激發(fā)了各地申報(bào)熱情，納入建設(shè)名單就可以獲得政策和財(cái)政支持，但支持資金缺乏過程監(jiān)管，項(xiàng)目退出機(jī)制不健全。各省在驗(yàn)收評(píng)價(jià)的具體核算方法、數(shù)據(jù)口徑和認(rèn)證流程上仍存在差異，缺乏全國統(tǒng)一的數(shù)字化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，難以對(duì)建設(shè)成效進(jìn)行客觀評(píng)估，削弱零碳園區(qū)建設(shè)的嚴(yán)肅性和公信力。

其五，高投入與融資難——綠色金融的“最先一公里”梗阻。零碳園區(qū)需要建設(shè)綠電直連專線、大規(guī)模儲(chǔ)能系統(tǒng)、增量配電網(wǎng)、智慧能碳管理平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致初始投資大幅增加、回報(bào)周期延長(zhǎng)。存量園區(qū)零碳改造需解決設(shè)施老化、數(shù)據(jù)缺失、空間受限、設(shè)備節(jié)能改造等問題，初始投入遠(yuǎn)高于新建園區(qū)，投資回收期更長(zhǎng)。存量園區(qū)的難點(diǎn)更在于改造期間生產(chǎn)如何保障、改造后節(jié)能收益如何分配，涉及園區(qū)主管部門、入駐企業(yè)、能源服務(wù)商之間的多主體博弈。與此同時(shí)，綠色金融對(duì)零碳園區(qū)的支持仍明顯滯后。零碳園區(qū)尚未普遍納入銀行綠色金融認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)缺乏明確的放貸依據(jù)，項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、收益不確定，與金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控要求形成矛盾，社會(huì)資本參與謹(jǐn)慎。

相關(guān)舉措建議

一是破解合規(guī)困境，實(shí)現(xiàn)認(rèn)證對(duì)接與資源開源并舉。東部地區(qū)面臨國際認(rèn)證規(guī)則與本地資源稟賦的雙重約束，需從規(guī)則對(duì)接、資源開源、考核優(yōu)化三個(gè)方向協(xié)同推進(jìn)。推動(dòng)綠電消費(fèi)記錄與國際規(guī)則兼容，江西已率先建立綠電“小時(shí)級(jí)”交易與溯源體系，2025年累計(jì)交易近8億千瓦時(shí)，為出口型企業(yè)提供了物理直連之外的合規(guī)溯源方案。同步推動(dòng)綠電PPA合同范本和溯源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與國際規(guī)則對(duì)接，確保記錄可對(duì)應(yīng)、可關(guān)聯(lián)、可追溯。拓展東部沿海園區(qū)綠電供應(yīng)渠道，近海風(fēng)電專線直供已有成熟案例，可將深遠(yuǎn)海風(fēng)電基地與零碳園區(qū)協(xié)同布局。對(duì)本地資源有限的東部園區(qū)，支持與西部風(fēng)光基地簽訂長(zhǎng)期跨省PPA，配套專項(xiàng)輸配電價(jià)機(jī)制。推廣園區(qū)級(jí)綠電聚合采購，降低單一企業(yè)獲取綠電的成本，鼓勵(lì)配置分布式儲(chǔ)能，將低谷充電、高峰放電的綠電納入直供比例核算。

二是化解制度性摩擦，以零碳園區(qū)為契機(jī)推動(dòng)電力體制微改革。綠電直連與增量配電網(wǎng)落地難，源于新舊體制摩擦。應(yīng)借助零碳園區(qū)建設(shè)契機(jī)，在綠電開發(fā)和消納方面實(shí)現(xiàn)制度突破，同時(shí)兼顧新型經(jīng)營主體與電網(wǎng)公司的合理利益。加快推動(dòng)多用戶綠電直連政策出臺(tái)，并明確電源配置、結(jié)算調(diào)度和成本分?jǐn)傄?guī)則。同步推動(dòng)輸配電價(jià)機(jī)制與多用戶場(chǎng)景適配，探索按實(shí)際用電比例分?jǐn)傒斉潆姵杀镜臋C(jī)制。技術(shù)層面需明確接入標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)度規(guī)則，厘清并網(wǎng)型項(xiàng)目與公用電網(wǎng)的權(quán)責(zé)邊界。增量配電網(wǎng)應(yīng)借零碳園區(qū)建設(shè)機(jī)遇，理順與公用電網(wǎng)在調(diào)度權(quán)、電費(fèi)結(jié)算權(quán)等方面的關(guān)系，如臨沂臨港、奈曼旗等地已通過增量配電網(wǎng)促進(jìn)綠電消納，降低企業(yè)用電成本。建立輔助服務(wù)成本分?jǐn)倷C(jī)制，降低配電網(wǎng)運(yùn)營負(fù)擔(dān)。對(duì)園區(qū)少購電量與備用容量分別計(jì)收保底服務(wù)費(fèi)和備用容量費(fèi)，平衡電網(wǎng)公司利益。放開虛擬電廠聚合商準(zhǔn)入，蒙西巴彥淖爾、蘇州工業(yè)園區(qū)已有成功實(shí)踐。

三是建立分類指導(dǎo)體系，讓不同類型園區(qū)各得其所。園區(qū)類型多樣，需從建設(shè)路徑和驗(yàn)收評(píng)價(jià)兩個(gè)維度建立差異化體系。出口型園區(qū)加強(qiáng)溯源和規(guī)則對(duì)接，內(nèi)需型園區(qū)側(cè)重降碳和經(jīng)濟(jì)性，資源富集型園區(qū)推進(jìn)“綠電+產(chǎn)業(yè)”耦合，存量改造型園區(qū)側(cè)重設(shè)施更新和能效提升。在統(tǒng)一基礎(chǔ)指標(biāo)之上，針對(duì)不同類型設(shè)置差異化的附加評(píng)價(jià)指標(biāo)。零碳園區(qū)建設(shè)實(shí)行梯度培育，申報(bào)前應(yīng)對(duì)碳排放基線、用能結(jié)構(gòu)、資源條件進(jìn)行全面評(píng)估。根據(jù)資源稟賦差異采取分區(qū)域評(píng)價(jià)驗(yàn)收，資源富集區(qū)側(cè)重綠電直供比例，資源匱乏區(qū)側(cè)重碳排放強(qiáng)度下降。引導(dǎo)各地根據(jù)自身?xiàng)l件科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和園區(qū)建設(shè)。

四是打通全周期監(jiān)管閉環(huán)，讓“后半篇文章”落地見效。零碳園區(qū)建設(shè)的真正考驗(yàn)在落地成效。工信部已印發(fā)《工業(yè)企業(yè)和園區(qū)數(shù)字化能碳管理中心建設(shè)指南》，沈陽中德園、武漢軟件新城等首批園區(qū)已建成園區(qū)級(jí)能碳管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集和精準(zhǔn)核算。但相關(guān)要求仍為鼓勵(lì)性，且尚未建立園區(qū)能碳數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳至國家統(tǒng)一平臺(tái)的制度。建立國家級(jí)零碳園區(qū)能碳管理平臺(tái)，推動(dòng)碳排放、綠電消費(fèi)等數(shù)據(jù)從園區(qū)自管升級(jí)為國家直報(bào)。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和接口規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各園區(qū)平臺(tái)與國家平臺(tái)的數(shù)據(jù)直連，支撐國家層面的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和決策。借鑒中央預(yù)算內(nèi)投資管理方式，設(shè)定碳排放強(qiáng)度、綠電比例等階段性考核目標(biāo)，實(shí)行財(cái)政資金分階段撥付，提高項(xiàng)目建成驗(yàn)收后的撥付資金占比。制定全國統(tǒng)一的零碳園區(qū)碳排放核算方法與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，明確核算邊界、數(shù)據(jù)采集規(guī)范和達(dá)標(biāo)判定規(guī)則，消除因核算方法差異導(dǎo)致的省際不可比問題。驗(yàn)收通過后，根據(jù)運(yùn)行數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)價(jià)等級(jí)，保證“零碳園區(qū)”品牌含金量。

五是暢通綠色金融“最先一公里”。融資難的關(guān)鍵在于缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系。推動(dòng)零碳園區(qū)納入綠色金融認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的認(rèn)證評(píng)估體系。江蘇已發(fā)布首個(gè)省級(jí)方案，鼓勵(lì)銀行單列信貸、配置額度。用好碳減排支持工具、設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款等貨幣政策工具，鼓勵(lì)地方綜合運(yùn)用貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)仁侄?。鼓?lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新零碳園區(qū)專項(xiàng)貸款、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、供應(yīng)鏈金融與零碳融合等產(chǎn)品。地方政府通過率先投入，向社會(huì)資本釋放明確信號(hào)。用好地方政府專項(xiàng)債支持政策，把零碳園區(qū)建設(shè)深度融入地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，設(shè)立地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，參與零碳園區(qū)建設(shè)，以股權(quán)投資撬動(dòng)社會(huì)資本，吸引長(zhǎng)期資本進(jìn)入。探索將綠電直連專線、儲(chǔ)能電站、增量配電網(wǎng)等資產(chǎn)打包發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs。拓寬直接融資渠道，支持發(fā)行綠色債券、轉(zhuǎn)型債券。將中央預(yù)算內(nèi)投資節(jié)能降碳專項(xiàng)、“兩新”資金等向存量園區(qū)傾斜，鼓勵(lì)合同能源管理等社會(huì)資本參與。允許將改造形成的碳資產(chǎn)和節(jié)能收益作為增信手段質(zhì)押融資。推行園區(qū)碳資產(chǎn)打包開發(fā)，收益償還改造成本。完善基于物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈的動(dòng)態(tài)碳賬本，為金融機(jī)構(gòu)提供可信數(shù)據(jù)，減少信息不對(duì)稱。

（作者供職于國家電力投資集團(tuán)公司黨校）