新修訂的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》將自3月15日起施行。這是條例頒布施行30余年以來的第三次修訂，不同于前兩次的局部調(diào)整，此次修訂將使自然保護(hù)區(qū)管理制度產(chǎn)生系統(tǒng)性變化。

在復(fù)雜多樣的生態(tài)系統(tǒng)和社區(qū)訴求面前，剛性的禁令容易陷入“嚴(yán)不下去、活不起來”的兩難境地。筆者結(jié)合長期在浙江省從事自然保護(hù)區(qū)生物多樣性保護(hù)研究與實(shí)踐的經(jīng)歷認(rèn)為，此次修訂的重要突破在于，將生物多樣性保護(hù)從過去大力進(jìn)行“全面設(shè)防”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)識別、分區(qū)施策、主動修復(fù)、科學(xué)評估”的精準(zhǔn)治理。

重構(gòu)管控空間，從“三區(qū)切割”到“兩區(qū)適配”

生物多樣性保護(hù)空間管控的強(qiáng)度需要與空間中主要保護(hù)對象的生態(tài)敏感度精準(zhǔn)匹配。原條例將自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)三個區(qū)域，核心區(qū)“禁止任何單位和個人進(jìn)入”。這一規(guī)定在法律文本上十分嚴(yán)格，而在執(zhí)行層面，保護(hù)對象分布并不均勻，其生態(tài)敏感度也非恒定不變。修訂后的《條例》第十六條對生物多樣性管控重新劃分為核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)兩個空間，同時明確“生態(tài)廊道的重要節(jié)點(diǎn)等區(qū)域”應(yīng)當(dāng)劃入核心保護(hù)區(qū)，與棲息地破碎化背景下種群基因流動的需求相適應(yīng)。《條例》第二十八條還針對生物多樣性保護(hù)的三類情形和場景，提出在確保主要保護(hù)對象安全和生態(tài)功能不受損害的前提下，經(jīng)科學(xué)論證，可以實(shí)行差別化管控，為生物多樣性精準(zhǔn)保護(hù)提供了制度工具。

浙江南麂列島國家級自然保護(hù)區(qū)作為全球極危物種——中華鳳頭燕鷗的重要繁殖地，是這一制度設(shè)計(jì)的典型適配對象。每年4月至8月繁殖期，親鳥極易因干擾而棄巢；非繁殖季則南遷越冬，干擾閾值顯著提高。原條例規(guī)定核心區(qū)全年禁入，使非繁殖季開展必要的棲息地維護(hù)、種群監(jiān)測等科研管理活動缺乏依據(jù)。《條例》第二十八條使此類具有鮮明繁殖節(jié)律特征的保護(hù)區(qū)得以經(jīng)科學(xué)論證后劃定“絕對保護(hù)期”與“彈性管理期”，在繁殖敏感期嚴(yán)格管控，在非敏感期依法有序開展必要活動。這一制度設(shè)計(jì)順應(yīng)物種繁殖節(jié)律，為候鳥遷徙通道、魚類產(chǎn)卵場、獸類繁殖區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)管控提供了依據(jù)。

修復(fù)權(quán)責(zé)入法，從消極看守到生態(tài)治理

生物多樣性保護(hù)不是要將生態(tài)系統(tǒng)“凍結(jié)”在某一時刻，而是要維持其演替活力與自我修復(fù)能力。原條例的制度重心在于“禁止破壞”，缺乏對“如何修復(fù)”的規(guī)定，重“看守”而輕“治理”。

長期的保護(hù)實(shí)踐表明，單純排除人為干擾并不必然導(dǎo)向生態(tài)系統(tǒng)正向演替。外來物種入侵、關(guān)鍵種衰退、單一化群落擴(kuò)張等生態(tài)問題是單純靠“看守”無法解決的。修訂后的《條例》第二十五條轉(zhuǎn)向“主動治理”，確立了“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”的原則，守住了生態(tài)倫理底線；列舉了“種群調(diào)控”“樹種更新”等具體修復(fù)手段，為珍稀瀕危物種種群衰退、棲息地結(jié)構(gòu)單一化、鄉(xiāng)土樹種更新受阻等典型生態(tài)退化情形提供了治理思路；設(shè)置了“確有必要—聽取意見—科學(xué)方案—依法實(shí)施”的程序鏈條，將人工修復(fù)納入可監(jiān)督、可問責(zé)的制度軌道。

浙江天目山國家級自然保護(hù)區(qū)的實(shí)踐就是一個印證。保護(hù)區(qū)內(nèi)部分地段毛竹林持續(xù)擴(kuò)張，對物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性造成威脅。2015年，保護(hù)區(qū)意識到單純封禁無法逆轉(zhuǎn)這一趨勢，便在部分毛竹純林試點(diǎn)皆伐作業(yè)，以促進(jìn)林下鄉(xiāng)土植被自然恢復(fù)。連續(xù)監(jiān)測表明，皆伐后第三年，林下植物從不足10種恢復(fù)至40余種；第五年，鳥類與昆蟲多樣性顯著回升。這一實(shí)踐體現(xiàn)了制定“科學(xué)合理的修復(fù)方案”的意義所在。

此外，第二十五條將“外來物種入侵防范”明確為保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，有利于將防范外來物種入侵納入常態(tài)化巡護(hù)與修復(fù)計(jì)劃，針對外來入侵物種擴(kuò)散性、隱匿性、累積性的特征進(jìn)行有效管控。

此外，修訂后的條例將“責(zé)令限期修復(fù)或采取其他補(bǔ)救措施”置于罰款之前，作為造成生態(tài)破壞的首位罰則。這意味著，修復(fù)既是管理者的權(quán)能，也是違法者的義務(wù)；精準(zhǔn)保護(hù)不僅要為主動治理“開路”，還要為違法損害“設(shè)限”。

確權(quán)登記，從權(quán)責(zé)模糊到產(chǎn)權(quán)清晰

生物多樣性保護(hù)不只是技術(shù)問題，也是利益分配問題。只有厘清空間邊界和資源歸屬，精準(zhǔn)管理才能有效實(shí)施。《條例》第二十三條對自然保護(hù)區(qū)自然資源權(quán)屬新增了實(shí)體性規(guī)定，要求對自然保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)的自然資源按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行確權(quán)登記，將自然保護(hù)區(qū)作為獨(dú)立登記單元。

確權(quán)登記將對管理對象進(jìn)行空間鎖定。將保護(hù)區(qū)作為確權(quán)登記的獨(dú)立登記單元，意味著其空間范圍、資源類型、權(quán)屬主體將在不動產(chǎn)登記簿上獲得法定記載，為實(shí)施分區(qū)管控、規(guī)劃編制、生態(tài)修復(fù)等一系列精準(zhǔn)管理措施打下產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，避免了保護(hù)區(qū)因僅有“批文范圍”而無“勘定邊界”導(dǎo)致的邊界爭議、權(quán)屬糾紛。

確權(quán)登記制度將對保護(hù)責(zé)任進(jìn)行法定固化。當(dāng)一片森林、一塊濕地被登記為“自然保護(hù)區(qū)單元”，其保護(hù)義務(wù)便從抽象的政策倡導(dǎo)轉(zhuǎn)化為具體的產(chǎn)權(quán)約束。管理者無法以“權(quán)屬不清”為由推卸管護(hù)責(zé)任，開發(fā)者也再難以“歷史遺留”為由規(guī)避合規(guī)義務(wù)。

需要注意，《條例》在確權(quán)登記這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之外，并未延伸至生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)等激勵層面。各地在探索定向援助、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷嘣Ｗo(hù)激勵路徑時，仍需依據(jù)地方性法規(guī)、政策的創(chuàng)新先行先試。

監(jiān)測評估，從經(jīng)驗(yàn)判斷到科學(xué)循證

生物多樣性精準(zhǔn)保護(hù)以精準(zhǔn)認(rèn)知為前提。長期以來，我國自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測體系建設(shè)仍存在缺陷，在投入大量資金布設(shè)紅外相機(jī)、采集定位數(shù)據(jù)的同時，設(shè)備閑置、數(shù)據(jù)沉睡、報(bào)告塵封的現(xiàn)象也時有發(fā)生。監(jiān)測活動與保護(hù)決策之間的斷鏈，制約了精準(zhǔn)保護(hù)能力的提升。

《條例》第二十四條要求加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析、共享和綜合應(yīng)用。這一規(guī)定從國家層面推動構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通、智能分析的自然保護(hù)區(qū)智慧監(jiān)測平臺，將分散在各地的監(jiān)測數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可比較、可集成、可預(yù)測的戰(zhàn)略性信息資產(chǎn)，使保護(hù)決策從“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”。管理者在實(shí)時掌握關(guān)鍵物種種群動態(tài)、棲息地質(zhì)量變化、人為干擾空間分布的基礎(chǔ)上，可以科學(xué)論證何時需要干預(yù)、何處應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控、哪種修復(fù)手段更為有效等精準(zhǔn)保護(hù)方案。

需要注意，技術(shù)工具不能替代社會參與。浙江烏巖嶺國家級自然保護(hù)區(qū)通過設(shè)立生態(tài)管護(hù)員、自然教育講解員等社區(qū)公益崗位，引導(dǎo)原住民參與日常巡護(hù)與訪客服務(wù)，將居民從“保護(hù)對象的管理對象”轉(zhuǎn)化為“保護(hù)行動的協(xié)同主體”。當(dāng)保護(hù)能夠與民生改善形成正向反饋時，制度約束即可內(nèi)化為行動自覺。這也印證了《條例》第三條關(guān)于“構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會共享的機(jī)制”的原則規(guī)定。